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有序与无序——欧美和拉美国家城市化漫谈
发布时间 :2014年01月14日
来源 :四川大学报
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近年来,城市化可谓中国的热门话题,不论政府官员专家学者房地产商还是市民百姓,或诉诸媒体,或街谈巷议,或褒,或贬,话题所及,似乎总会与之产生或多或少的联系。究其根源,城市化的显著提速使得生活在其中的人群前所未有地强烈而直观地感受到了它所带来的巨大影响。
事实上抽象的统计数据也清楚地显示,改革开放以来,我国以城镇数量增多、地域扩展、人口规模扩大为主要特征的城市化进程不断加速。1978年我国城市(包括镇)人口1.724亿,在总人口中占比17.9 %;2010年(第六次人口普查)城市(包括镇)人口6.66 亿,占比49.69% 。三十年来的城市化与工业化相辅相成,共同促进了我国经济社会现代化发展和综合国力的提升。但是,也要看到,作为一个人均收入超过3000 美元,城市化率近50%的发展中国家,中国正处于城市化发展的十字路口。为避免重蹈许多发展中国家“低水平陷阱”之覆辙,我们应当在反思以往城市化历程的基础上,重新审视其发展的导向和目标模式并做出合理选择。
城市化绝非单纯的乡镇人口的空间移动过程,而是由于异质性资源(人口和物化资源)的输入,城市系统由失衡到平衡重建的社会进化过程。从社会整合的角度看,这一进化具体表现为由城市排斥型向包容型的转变。据此,我们将世界各国的城市化分为两种类型:一种为有序型城市化;另一种为无序型城市化。
前一种模式是,城市一边吸收农村人口和外来移民,一边通过系统内部经济、政治、法律和价值观的相互调适并满足适应、达标、整合、维模的功能性需要,最终完成分化-适应性升级-包容-价值观概化的有序的演进过程。18至19世纪的欧美国家大体经历了这一过程。
以英国为例,从1750-1851年间,英国城市化人口占比由10%提高到50%,到1881年占比达到72%,即用了130 年时间完成国家的城市化。“一旦城市化进程开始,市场力量势必把更多的人口与工业吸引到城市里来。工业之所以被吸引过来,是因为城市能够以大规模占有本地市场,提供熟练和非熟练的劳动力,便于利用辅助工业各种形式显示出聚集经济的优越性。”英国的城市化不但与工业化同步而且同政治、法律、社会价值观相协调:英国城市化的早期,大量人口进入城市,移民劳动者的工作、生活、居住条件恶劣;贫富差距很大;城市贫民区环境恶化、瘟疫流行、人口死亡率上升。政府曾一度通过《定居法》歧视和限制外来人口。但是,这种状况并未长期持续:当外来人口涌入城市这一异质性因素导致分化并使城市系统运行失衡,系统内部的适应性升级——应对失衡的调适机制开始发生作用。以政治和法律领域为例:在民主政治体制下,英国议会和行政当局不可能无视城市市民,特别是新移民阶层的诉求和社会各界舆论压力。英国议会于1795年通过了《贫民迁移法》消除了对贫困人口流入城市定居的限制和歧视。1824年又通过了为贫困无助者提供居住和工作的《济贫法》修正案;1848年、1875年两次通过《公共卫生法》正式建立了为救助城市贫困人口的济贫院制度。针对城市经济、社会、环境问题,自1866年起英国议会陆续通过了《环境卫生法》(1866年)、《城市住宅规划法》(Housing Town Planning etc. Act,1909)、《工业分布法》(1945年)、《新城法》(1946年)、《城乡规划法》(1947年)、《国家公署和乡村通道法》(1949年)、《城镇发展法》(1952年)。迄今为止,英国共计颁布有关城市的法律40余部。1950年代以后,英国发展成为向全民提供从“摇篮到坟墓”的全面社会保障的福利国家。该国社会保障制度向居民提供基本生活保障、医疗服务、符合体面生活的住房以及教育服务等等。在当今的英国城市居民人人平权、福利共享,已成英国全社会共享(概化)的价值观。这样我们看到,通过近两百年的社会改革,即
系统内部的不断调适,最终英国完成了由排斥型城市向社会整合度很高的包容型城市的有序转变。
美国作为一个传统的移民国家,其城市虽然在对外来人口的排斥性上稍逊于英国等欧洲国家,但是早期对黑人、有色人种在职业准入、就业、居住等社会待遇的排斥和歧视仍相当严重。同样,美国通过民主制度下近百年的社会和社区改良运动,特别是60年代马丁·路德·金领导的民权运动及一系列法律、社会和行政方面的应对性改革措施,不断进行社会系统内部的调适,最终实现了向包容型城市的转变。
再看后一种无序型的城市化。这一类型的特征是,在一个很短时期内大量外来人口涌入城市;城市系统的经济、政治、法律和价值观等各个部分难以迅速应对和相互调适,因而导致内部发生功能紊乱,阻碍了从分化到价值观概化的有序演进过程。
以拉美国家城市化为例。二战后,拉美国家开始了高速城市化进程:城市占比由1945年的39%提高到2008年的79%;其中阿根廷、乌拉圭、巴西等14个南美国家的城市人口占比高达83%,已达到甚至超过欧美发达国家的水平。这就意味着拉美国家只用了五、六十年的时间完成了英、美国家用一百到两百年才走完的城市化过程。
拉美国家的城市化,系由农村大土地(大庄园主)所有制对农民的排斥和政府执行经济赶超型的“进口替代战略”对农民的吸引这一对推力-拉力所致。这种人为推动的、非自然的城市化模式之无序性首先表现为,拉美的工业化与城市化不同步,例如2000年拉美工业化水平30%,城市化率却达到了75%,于是城市就业机会不足,失业问题严重、贫富悬殊加剧等社会问题凸现,如1998 年以来,巴西维持10% 以上的双位数失业率,其基尼系数更高达0.6。其次,人口高度集中于少数大城市和特大城市(如智利44%的城市人口集中在圣地亚哥;阿根廷、乌拉圭两国首都人口分别占城市总人口的45%和52%) 引发严重的“城市病”:交通拥挤、住房短缺、环境污染、犯罪率高、基础设施老旧、供水不足、“贫民窟”密布等问题。最后,拉美国家的议会民主制度尚不成熟,政变时有发生,政权更迭频仍,由此导致法律和行政系统应对急剧城市化带来的诸多社会问题举措失当。以社会保险为例。自80年代起,许多拉美国家仿效“智利模式”进行社会保障体制改革,将社保完全推向市场和个人储蓄,意在消除国家管理体制下的分配不公,结果却产生了新的社会不公问题,助长了新的“增长性贫困”问题,对城市底层贫民打击尤为沉重。从表面看,拉美国家在城市化过程中并无限制外来人口入城的制度,但实际情况是,在多数拉美大城市,一边是城中心光鲜亮丽的街市、豪华建筑和整洁的富人住宅区;另一边则是城市周边的简陋、破败、肮脏的贫民聚居区,这种“贫民窟包围城市”的二元对立景观,不过是以往城乡二元结构在大都市的复制品而已。因此,从根本上讲,拉美城市化并未解决城市社会由排斥性向包容性转变的问题。
从进程上看,客观地讲,城市化的有序与无序并非截然割裂的,正如生产力与生产关系天然存在的辩证统一关系。作为一种社会进化的过程,城市化既有自发的内在驱动,也有人为的调控引导——时间和政策是最根本的两大要素。从结果上看,我们可以得到的启示是:健康、有序的城市化过程应是一个由包容性逐步取代排斥性的社会系统内生(自然)的进化过程。
水稻专家杨开渠先生生平散记(上)
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(四川大学人口研究所所长 何景熙)
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