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【法制网】地方立法:从追求数量到追求质量

时间:2018-04-03  来源:法制网   作者: 


全国人大代表、民革四川省副主委、民革成都市委主委、四川大学法学院教授、原成都市人大常委会法工委主任里赞

  “地方立法现在普遍存在的一个问题是,立法仅仅就是立法,对地方性法规能否有效实施关注得不够。”

法制网记者  朱宁宁

  不久前,十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决,通过了《中华人民共和国宪法修正案》。设区的市制定地方性法规的规定正式入宪,这意味着,设区的市的地方立法权在宪法中得到确认。

  新修订的立法法施行后,伴随地方立法权下放,地方立法工作全面展开。今年全国人大会议召开期间,全国人大代表、民革四川省副主委、民革成都市委主委、四川大学法学院教授、原成都市人大常委会法工委主任里赞在京接受了《法制日报》记者采访。

  里赞认为,提高地方立法质量是重要的立法原则,地方立法必须高度重视立法质量,努力在提高立法质量上下功夫,在特色立法上下功夫,在科学立法民主立法上下功夫。“下一步,在开展地方立法工作中,应实现从追求数量到追求质量的转化。”

“地方立法必须接地气”

  在里赞看来,地方立法工作最关键的就是,既要强调人大的主动作为,更要坚持党的领导。据了解,成都作为省会城市,从1986年开始就获得了地方立法权,是比较早获得地方立法权的城市,地方立法工作开展时间较早,数量也较多,目前现行有效的地方性法规共有67部。

  “成都市人大一直以来都在市委的领导下开展立法工作,任何一项立法动议、立法科研课题,都会向市委进行汇报。尤其是党的十八大以来,围绕新发展理念,成都市人大常委会在开展具体工作时,不断调整立法规划和科研课题,立法计划也历经多次调整和修改。”里赞说。

  谈及新立法法给地方立法工作带来了哪些转变,里赞认为,首先就是由思想观念带来的职能方面的转变。地方人大开始真正地将工作职能从法律监督逐渐向立法进行转变,更加注重地方立法工作,使立法成为人大开展权力机关工作的主导方向。

  据里赞介绍,新修订的立法法施行后,成都市人大严格遵循法律所确定的地方立法权限开展地方立法工作。两年多的时间,共废止及新制定42件地方性法规,其中,新制定11件很切合地方实际的法规。比如,新龙湖保护条例就很有地方特色。今年还将推出有关城市轨道交通等方面的条例。

  “这些地方立法都是很接地气、符合地方实际的立法,也可以说是精准立法。”里赞指出,地方立法必须有针对性,着力突出地方特色,实施精准立法,才能提高地方立法的针对性和有效性,从而弥补全局性立法的不足。

里赞同时也指出,目前地方立法中面临一个实际问题,就是新修订的立法法赋予的地方立法权的权限范围过于抽象、不够具体,而且表述方面存在交叉,有时难以界定清楚。

  “在地方立法工作实践中,我们经常会面临现实迫切需要但是又有超越权限的担忧。比如,城乡建设管理与历史文化保护两者之间就存在交叉,尤其是在对文化古迹实行管理保护时,实际工作中与城市管理关系更大。因此,三个立法权限在表述上还是过于笼统,导致出现争议,有时还会出现权限上的突破。”对此,里赞建议,把地方立法权限的范围界定得更加科学合理。

“地方立法必须有存在感”

  “法律是要被执行的。如果没有针对性,执行效果就会大打折扣。国家之所以赋予地方立法权,主要目的就是为了因地制宜地让法律在各地落地。地方立法如果没有地方属性,那么也就没有了意义。”里赞告诉记者,这些年来,成都市十分注重立法质量和地方属性,不仅强调立法,更强调执行。

  “地方立法现在普遍存在的一个问题是,立法仅仅就是立法,对地方性法规能否有效实施关注得不够。地方基层人民法院以地方条例作为案件审判依据的很少。”里赞以成都市为例,有调查表明,近十年之内,成都市基层人民法院在民事判决中没有引用过任何地方立法。在公检法执行办案过程中,也很少根据地方立法。

  之所以会出现这样的现象,里赞分析原因主要有两个:一个是司法机关对地方立法并不太了解,也不是很关注。还有一个原因就是地方立法缺乏针对性。很多地方立法都是对法律的简单重复,缺少地方属性,缺乏可操作性,立法质量并不高,也无法落地。

  里赞说:“地方立法如果不能填补国家立法空白,仅仅是锦上添花,就会没有存在感。”

鉴于此,近几年来,成都市人大常委会更关注地方立法的执行和实施。去年,成都市人大常委会专门组织了对成都市相关地方立法的监督,进行了专题调研并开展相关调查。调查结果表明,在城市管理过程中,法律的贯彻实施还存在不少问题。

  “关注地方性法规实施效果,这项工作的本身就具有前瞻性。通过监督,可以引起各方重视。”里赞说。

“地方立法不能随心所欲”

  “地方立法不能随心所欲,不能想到哪儿是哪儿,一定要有规划。同时,地方立法必须变成一项公共事务,而不能是立法机关自己关起门来搞。”据里赞介绍,新修订的立法法颁布实施以来,成都地方立法工作呈现出多个显著变化,尤其是在科学立法、民主立法方面得到加强。

  在民主立法方面,就如何建立一套完整的、内部的、和立法相关的机制,成都人大不断进行探索,推出一些新的方法和途径。“新立法法实施之后,成都市立法工作的每一个环节都十分注重扩大民意基础。通过建立内部机制,设立一系列制度,与多部门之间开展多角度、多层次、多种形式的调研,实现民主立法。比如听证制度,这在以前是没有搞过的。再比如,通过微信公众号进行网络调查等等。”里赞说。

  在里赞看来,科学立法最重要的就是要符合立法规律,每一项立法都要进行大量调研工作。2016年10月,作为成都市人大常委会法工委主任,里赞到任后的第一件事,就是率先开展城市地方性法规的体系化研究。“开展成都市地方法规体系建设的科研课题,主要作用就是搞好顶层设计,做好中短期长远规划,为地方立法的进一步发展提供科学指引和理论支撑。”

  为此,成都市人大常委会与四川大学法学院的研究团队合作,发挥专家团队的智库作用,寻求第三方社会支持,提高地方立法质量。目前,这项工作历时一年多已经完成。“这是科学立法的一个重要途径,下一步将更多地采用第三方立法形式,尤其是部门利益冲突比较大的时候。”

“应建立国家法律法规数据库”

  值得一提的是,新立法法赋予了设区的市地方立法权后,备案审查工作的重要性更加凸显。

  “备案审查是全面依法治国、维护国家法制统一的底线,是保持中央和地方立法之间统一和谐的内在要求,也符合新发展理念。因此,有地方立法权的地方都应当加强备案审查工作。但是目前备案审查工作却面临现有机构和人力资源不足的矛盾。”里赞具体指出了几方面的问题:首先,部门设置不合理,人才储备严重不足。以成都市为例,法工委15个编制中,备案审查只有两个,机构和人力资源配置严重不足。其次,在人力和制度的构建方面,还应当进一步创新。鉴于此,里赞认为,可以寻求国家层面的技术支撑,由全国人大常委会推动建立统一的中华人民共和国法律法规数据库。

  “这样一来,一方面可以通过建立数据系统,减少各个省市各自建立网络数据系统、彼此不能够共享的困局,另一方面,可以大量地节省人力物力,提高备案审查工作的效率。”里赞说。


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